Партиципация a la Russe

Участие граждан в распределении бюджетных средств сегодня считается одним из стандартов «надлежащего государственного управления» (good governance). За последние десятилетия по всему миру распространились практики, в которых жители предлагают проекты благоустройства, обсуждают городские проблемы и голосуют за то, на что должны быть потрачены муниципальные деньги. До пандемии COVID-19 в мире существовало более 10 000 подобных практик.

За этим статистическим успехом скрывается менее очевидный сюжет: бюджетное участие граждан — не воспроизводимая модель, а спектр политических технологий, от перераспределения власти до создания управляемой процедуры. В России этот спектр разошелся особенно резко. В конце 2000-х — начале 2010-х здесь параллельно развивались две линии: программы инициативного бюджетирования под эгидой Минфина и Всемирного банка и методология партисипаторного бюджетирования, разработанная Центром Res Publica Европейского университета в Санкт-Петербурге.

В этой статье мы уделим особое внимание России и посмотрим, как одна и та же идея участия граждан в принятии решений муниципального характера породила различные институциональные механизмы. В ходе этого анализа мы также увидим, как и почему в одном случае партиципация может способствовать перераспределению власти, а в другом превращается в управляемую процедуру. 

‍

Порто-Алегри и послевкусие диктатуры

Начнем немного издалека. Бразилия, конец 1980-х. Только что пала военная диктатура, правившая страной более 20 лет. Гражданское правительство Жозе Сарнея постепенно возвращает страну к представительной демократии: в 1989 граждане впервые с 1964 года избирают президента на общенациональных выборах, военные больше не контролируют выборы президента. Перестройка режима проходит на фоне стагфляции: стоимость жизни растет, и сбережения обесцениваются быстрее, чем заработные платы и другие формы дохода могут компенсировать разрыв между доходами и расходами. 

Когда мир вокруг рушится и жизнь в нем стремительно дорожает, в обществе, как можно предположить, назревают страхи и недовольства. Их волна выплеснулась на муниципальных выборах 1988 года. Бразилия отдала свои голоса левой Партии трудящихся (PT), которая к концу десятилетия активизировалась и вывела своих сторонников на улицы. Особого успеха партия добилась в Порту-Алегри, где большинство в городском совете получили ее наиболее радикальные представители. 

Почему об этой победе интересно вспоминать сегодня, в контексте истории партисипаторного бюджетирования? Тогда и сейчас Порту-Алегри — крупный торгово-экономический и политический центр. Это одновременно столица одного из крупнейших штатов Бразилии, ядро агломерации, в которое стягиваются миграционные и финансовые потоки, и транспортный узел с выходом к морю. Город очень быстро и неоднородно рос во время второй волны урбанизации, когда люди активно переезжали из сельских территорий в города и не менее активно строили для себя жилье из доступных материалов на городских окраинах. В противостоянии центра и периферии, местных жителей и мигрантов, запрос на снижение неравенства всех возможных форм был особенно велик. Добавьте к непропорционально растущему городу разгневанных граждан, не доверяющих власти.

Считается, что совокупность гражданского недовольства и серьезных городских проблем подтолкнула новые муниципальные власти, действовавшие в коалиции с социальными движениями, к институциональному эксперименту. Они задумали создать такую форму управления городом, где люди разных социальных классов смогут регулярно встречаться, обсуждать городские проблемы и совместно думать, как их решать. А главное, они намеревались дать гражданам доступ к части городского бюджета, чтобы через общественное обсуждение деньги ушли туда, где они особенно нужны. Так появился инструмент, который назвали партисипаторным бюджетированием. 

Тогда активисты из Порту-Алегри даже не могли представить, что из локальной авантюры отдельного муниципалитета их эксперимент распространится по стране, будет законодательно закреплен на национальном уровне и вообще превратится в масштабное международное движение. Давайте же посмотрим на то, как он работал.

Порту-Алегри был разделен на районы, в каждом из которых проводились открытые гражданские ассамблеи, открытые всем жителям. На таких встречах чиновники и активисты сознательно старались собрать очень разношерстных участников вне зависимости от их достатка, социального статуса, формы занятости и так далее. Параллельно с территориальными ассамблеями работали и тематические, по вопросам общегородского уровня. От каждой ассамблеи выбирались делегаты для промежуточных встреч и формирования общегородского Совета партисипаторного бюджета. Совет сопоставлял приоритеты районов и доступные ресурсы, участвовал в разработке городского бюджета и следил за его исполнением. Работа ассамблей и Совета была привязана к годичному бюджетному циклу и повторялась ежегодно.

Революционность партисипаторного бюджетирования заключалась в новой модели коммуникации между местными властями и гражданами. А еще она состояла в том, что граждане получили доступ к бюджетным деньгам, а вместе с ним — возможность самим решать, на что их направить. К бюджетным решениям впервые получили доступ те, кто традиционно находился на периферии большой политики, — женщины, мигранты, жители неформального жилья с городских окраин, люди в уязвимом положении. Их присутствие в ассамблеях меняло не только риторику, но и адреса, по которым уходили городские деньги. Прозрачность процесса лишила чиновников привычных инструментов — покровительства, неформальных договоренностей, подковерного распределения ресурсов в пользу своих. 

Партисипаторное бюджетирование в Порту-Алегри привело к заметному улучшению базовой инфраструктуры, росту гражданского участия и ослаблению клиентелистских практик, сформировав одну из наиболее известных моделей демократического управления городом. В Бразилии накопленный эффект от этих практик сохранялся вплоть до авторитарного поворота середины 2010-х годов, который обычно отсчитывают от импичмента Дилмы Русеф в 2016 году и последующего прихода к власти Жаира Болсонару три года спустя. 

‍

От Порту-Алегри к Ставрополью

Эксперимент с партисипаторным бюджетированием оказался настолько успешен, что в течение 1990-х годов распространился на другие города Бразилии и привлек к себе внимание во всем мире. Однако несмотря на востребованность партисипаторного бюджетирования у местных властей и граждан, исследователи отмечают, что в процессе адаптации этой модели участие общества в бюджетном процессе утратило свой исходный политический смысл. 

Если в Порту-Алегри оно выступало механизмом перераспределения власти и ресурсов, то в других странах оно все чаще становилось инструментом менеджмента — как политического, так и процедурного. На микроуровне проектный подход к бюджетированию помогал перестраивать процессы в городских администрациях и улучшить межведомственное взаимодействие: обучать людей командной работе, синхронизировать планы разных ведомств (например, чтобы не копать трубы там, где неделю назад положили новый асфальт), повышать эффективность от бюджетных инвестиций и экономить государственные ресурсы.

Но на макроуровне партисипаторное бюджетирование могло использоваться как политическая технология, позволяющая якобы вовлекать граждан в политический процесс и давать им чувство причастности к политике, не меняя баланс сил в принятии решений. Процедурная оболочка во многом сохранилась — ассамблеи, бюджетный цикл, комиссии, голосования. Но политическое содержание — новая модель взаимодействия государства и общества и вовлечение непредставленных — постепенно иссякло. Идея работы с маргинализованными территориями и сообществами забылась, а где-то реализовать ее не получилось в силу целого ряда обстоятельств. Например, в Париже, где партисипаторное бюджетирование существует с 2014 года, бюджетная поддержка маргинализованных территорий — это государственная программа, а не гражданская инициатива, как в Порту-Алегри. Здесь портрет типичного участника ассамблей постепенно стал совпадать с портретом типичного избирателя, и сработала обратная механика: привилегированные классы голосуют за то, как будут выглядеть маргинализованные территории, косвенно стимулируя джентрификацию. Более того, финальным отбором проектов занимается специальная комиссия из сотрудников администрации Парижа, к которой нет доступа у граждан. 

Из этой двойственности вытекает существенный аргумент критики партисипаторного бюджетирования — «стеклянный потолок» изменений, который невозможно преодолеть без действительно радикальных изменений. Наибольшая вовлеченность жителей обычно наблюдается в первые годы после запуска механизма. Но спустя несколько циклов выясняется, что почти все «быстрые» проекты уже реализованы — благоустроены парки и дворы, отремонтированы детские площадки, появились новые общественные пространства. Пространство вокруг изменилось, а системные проблемы остались. 

Тем не менее внутренние ограничения механизма не помешали ему стать востребованным инструментом бюджетной политики. В его популяризации участвовали и активисты, и политики, и НКО, и академики, и крупные транснациональные компании. Собственный подход разработал даже Всемирный Банк, известный сомнительными инициативами, якобы способствующими демократизации «развивающихся и бедных» стран. На волне интереса к партисипаторному бюджетированию Всемирный банк привлекал местных экспертов и полисимейкеров к локализации этого инструмента в своих странах присутствия. 

Россия, которая до аннексии Крыма в 2014 году пыталась вписаться в международную среду, активно сотрудничала со Всемирным Банком. Совместными усилиями Банка и Минфина РФ в 2007 году была запущена Программа поддержки местных инициатив (ППМИ), которая стала тестовой площадкой для адаптации партисипаторного бюджетирования к российским реалиям. Пилотным регионом программы стал Ставропольский край. Жителям предложили заявить свои инициативы развития городской среды на региональный конкурс проектов. Для реализации проектов-победителей выделялось отдельное, конкурсное финансирование, которое отправлялось на местный уровень через региональный бюджет. В 2014 году к этой процедуре добавилось новое условие — обязательное экстра-финансирование со стороны муниципалитета, бизнеса или граждан. Так зарождался и формировался инструмент, который назвали инициативное бюджетирование — партисипаторное бюджетирование a la Russe.

‍

Партисипаторное vs. инициативное бюджетирование 

В 2021 году Минфин России подготовил методические рекомендации по подготовке и реализации практик инициативного бюджетирования и описал свое детище как «совокупность практик вовлечения граждан в бюджетный процесс в Российской Федерации, объединенных идеологией гражданского участия, а также сфера государственного и муниципального регулирования участия населения в определении и выборе проектов, финансируемых за счет средств соответствующих бюджетов».

При этом в 2010-е Минфин и ППМИ не были монополистами на поле бюджетного участия граждан. В 2012 центр Res Publica ЕУСПб при поддержке Фонда Кудрина по поддержке гражданских инициатив предложил альтернативный (и в каком-то смысле конкурирующий) подход. Авторы прямо говорят, что вдохновлялись и опирались на опыт Порту-Алегри, называют свой подход партисипаторным бюджетированием и определяют его как «технологии непосредственного вовлечения граждан в процесс управления муниципалитетом, когда комиссии, набранные из жителей, решают, куда и как должна быть потрачена часть бюджетных средств». При этом предполагается, что граждане участвуют в распределении от 1 до 10 % средств муниципального бюджета.

В повседневном урбанистическом языке эти термины часто использовались синонимично, и в урбанистических кругах даже возникло устойчивое представление, о том, что инициативное и партисипаторное — это примерно одно и то же. Но так ли это? И инициативное, и партисипаторное бюджетирование работают на конкурсной основе. Различные объединения жителей — инициативные группы, ТОС, НКО, НПО и другие — подают свой проект на муниципальный конкурс. Проекты-победители определяются электронным и/или очным голосованием, на них выделяются бюджетные деньги, при этом расходование средств находится под контролем администрации. Контроль могут также осуществлять инициаторы проекта или бюджетная комиссия из граждан. На этом сходства заканчиваются.

Первое отличие касается источника финансирования. Инициативное бюджетирование предполагает отдельный конкурсный пул средств, специально выделенный под гражданские инициативы. Однако в проекте-заявке заявители обязательно должны продемонстрировать источники дополнительного финансирования, а именно — сколько денег на реализацию проекта готовы потратить граждане, бизнес и местный бюджет. Иными словами, инициативное бюджетирование можно считать формой публично-частного партнерства, в котором четко расписано, кто и как должен «скинуться»: часть бюджета предоставляет регион, остальная сумма собирается у населения и бизнеса (чаще всего не менее 3 % от суммы субсидии) и из местного бюджета (не менее 5 %). К обычному городскому бюджету эта форма участия не имеет никакого отношения. Партисипаторное бюджетирование устроено иначе: между проектами-победителями распределяются до 10 % местного бюджета, то есть сумма выделяется из средств, которые уже поступили на баланс муниципалитета. В этой модели нет финансового взноса жителей в проект — они вкладывают в него свое время и свои знания.

Второе отличие — в составе и процедуре отбора участников. Инициативное бюджетирование опирается на инициативу граждан и формально открыто для всех желающих. Но «желающие» на практике включают только тех, у кого есть время, ресурсы и мотивация. Так формируется «активное меньшинство», которое делает выбор за «пассивное большинство». По партисипаторной методологии ЕУСПб комиссии из 20–50 человек формировались жребием; это позволяло вовлечь случайных граждан, обеспечить социальное разнообразие среди участников комиссий и нивелировать влияние активного меньшинства. Комиссии проходили обучение бюджетному процессу, закупкам и городскому планированию, а затем голосовали за проекты, которые администрация была обязана реализовать.

Третье отличие — это условия, на которых граждане становятся участниками процедуры. В широком смысле бюджетное участие предусматривает разные форматы взаимодействия с жителями: формирование проекта-заявки, голосования, публичные обсуждения, гражданский контроль и так далее. В партисипаторном бюджетировании на старте цикла проекта формировалась комиссия граждан, которая продолжала работать и после того, как завершился бюджетный цикл и начинался этап стройки. В инициативном бюджетировании мобилизация жителей происходит на начальных стадиях, когда формировались заявки на конкурс. Далее запускается процедура голосования, чаще всего — электронного, где голосуют жители, но финальное слово остается за представителями администрации и профильных ведомств. 

В обоих случаях ответственность за целевое расходование средств несет местная администрация, но участники процедуры имеют доступ к финансовым документам и держат руку на пульсе за счет вовлеченности комиссии граждан в процесс. В инициативном бюджетировании участие жителей в постпроектном контроле строго добровольное и инициативное. В отдельных регионах создаются общественные комиссии или привлекаются инициативные группы для участия в приемке работ, однако эти структуры не обладают самостоятельными полномочиями, а их функция ограничивается наблюдением и подтверждением факта исполнения.

В 2015 году, согласно Минфин РФ, получившие поддержку проекты в основном представляли собой инициативы по ремонту дорог и систем водоснабжения (51 % всех реализованных проектов), по развитию культурной инфраструктуры (14 %) и благоустройству территорий (10 %). Тогда специалисты писали, что по мере удовлетворения базовых потребностей граждане начинают предлагать инициативы «более высокого уровня». К 2024 году баланс проектов действительно изменился: благоустройство, дворы и детские площадки вышли на первое место (30 %), за ними следовали ремонты инженерных сетей (25 %) и образовательные проекты. При этом доля таких инициатив, как «инклюзия», «доходогенерирующие проекты» и «цифровые проекты», которые можно было бы отнести инициативам «более высокого уровня», совокупно не превышала 1 % от общего числа инициатив.

Можно уже заметить, что инициативное бюджетирование часто используется для решения базовых инфраструктурных проблем, которые должны финансироваться из бюджетов, но перекладываются на жителей. Сегодня мы можем говорить, что в противоборстве двух моделей победило инициативное бюджетирование. На 2019 год более 70 регионов России в той или иной форме запустили именно его процедуры, тогда как партисипаторные проекты были лишь точечно реализованы в 15 городах. Такая разница масштабов частично объяснима тем, что для внедрения инициативного бюджетирования активно использовались административная вертикаль и разные политико-административные гибриды. Значимыми проводниками этого механизма стали программы «Народный бюджет» и «Народная инициатива».

Инициаторами запуска этих программ были в основном прокремлевские политические структуры, а именно — партия «Единая Россия» и общероссийское общественное движение «Народный фронт». Губернаторы не могли не поддержать эти инициативы, которые в долгосрочной перспективе гарантировали им партийную поддержку, привлечение в регион федеральных денег и работали на позитивный имидж и губернатора, и партии. Со временем часть регионов запустила свои «народные бюджеты», которые не имели прямого отношения к «ЕдРу», но продолжали косвенно работать на партию власти. Так политические институции могут присваивать механизм инициативного бюджетирования для достижения электоральных целей. (Стоит отметить, что «Единая Россия» разработала и внесла базовый пакет законов (в частности, ФЗ-236 от 20.07.2021), который закрепил статус инициативного бюджетирования в корпусе законов РФ.)

Было бы упрощением сводить отношения между бюрократией и жителями к прямой покупке лояльности. Но нельзя не отметить, что в России инициативное бюджетирование вкупе с федеральными проектами делает государство частью повседневной жизни — через детские площадки, новые дороги и благоустроенные набережные. 

‍

Россияне платят дважды (или трижды)

За пятнадцать лет существования инициативное бюджетирование привело к некоторым локальным улучшениям — от ремонта сельских дорог до строительства детских площадок. С течением времени изменилась и типология проектов-победителей. Если в первые годы доминировали инфраструктурные проекты, то сейчас они отошли на второй план, уступив проектам благоустройства — быстрым, видимым и понятным. Организаторы отмечают, что софинансирование со стороны граждан и общественный контроль приводят к бережной эксплуатации объектов, росту доверия и ощущения партнерства между гражданами и властью.

Однако инициативное бюджетирование не изменило архитектуру принятия решений. Кроме того, привлеченные деньги идут на то, что и так, как правило, обеспечивает государство. Критики процедуры говорят, что требовать от граждан софинансировать жизненно важные услуги недопустимо; базовые инфраструктурные услуги («бюджет выживания») должны предоставляться бесплатно — точнее, за счет уже собранных налогов, которые вернулись на местный уровень, — а участие граждан имеет смысл только в развитии новых сервисов.

Причина такой схемы распределения — недостаточная финансовая обеспеченность местных бюджетов. По данным Минфина, в последние годы две трети доходов муниципалитетов приходились на трансферты из региональных и федерального бюджетов. Половина этих трансфертов — субвенции для выполнения делегированных полномочий. Абсолютное большинство муниципалитетов не способны покрыть даже текущие расходы без этих трансфертов. В этих условиях софинансирование становится не добровольной опцией, а дополнительным налогом.

Инициативные группы и помогающие им частные проектные бюро ежегодно готовят заявки на конкурсы национальных проектов (например, федеральный проект «Комфортная городская среда»), проектов развития малых городов и исторических поселений, конкурсы проектов инициативного бюджетирования в городах и селах, детям — конкурсы школьного инициативного бюджетирования. Такие заявки красиво ложатся в отчеты Минфина, который ежегодно проводит свой конкурс лучших проектов инициативного бюджетирования. На инфраструктуре урбанистических конкурсов даже выросла самостоятельная профессиональная область — консультантов, специалистов по соучастию, продюсеров развития территорий, градоуправленцев и прочих.

Этот рынок проектов при государстве подпитывает бюрократические отчеты, но вытесняет продуктивные конфликты и политические дебаты. Логика конкурса предполагает, что инициативным группам надо работать совместно, достигать компромиссного видения, которое можно упаковать в проектную заявку. В теории это звучит воодушевляюще. Однако на практике из формы гражданского участия исчезает конфликт, противоборство интересов, и возникают группы, каждая из которых предлагает свой проект, за который голосуют анонимные анонимы в интернете, а победителями становятся те, кто способен лучше организовать кампанию.

Разница между партисипаторным и инициативным бюджетированием не только техническая, но и политическая. Партисипаторное бюджетирование в своей исходной версии было проектом перераспределения власти. Оно предполагало, что система должна измениться, поэтому граждане, составляющие бюджетную комиссию, становятся постоянными участниками бюджетного цикла и, косвенно, — постоянными представителями жителей при администрации. Инициативное бюджетирование следует другой логике: логике крупной бюрократии и деполитизации. Вместо вопроса «почему в городе нет денег на инфраструктуру?» появляется вопрос «чей проект победит?». Вместо коллективного политического требования — конкуренция между инициативными группами. Так радикально-демократическая идея участия превращается в деполитизированную технологию управления.

‍

Вне политики

Российская практика инициативного бюджетирования собрала все самые распространенные проблемы, за которые часто критикуют партисипаторное бюджетирование в странах Глобального Севера. В их числе — «стекляный потолок» изменений, имитация проведения общественных слушаний, проблема «активного меньшинства» и представленности маргинализованных горожан. Привнесла она в них и свою специфику — софинансирование проектов из средств граждан и бизнеса, приоритет онлайн-голосования и вообще цифровых инструментов участия и влияние на выбор граждан через приоритетность в финансировании проектов. 

Попутно российская бюрократия превратила инициативное бюджетирование в механизм мобилизации ресурсов, используя средства, усилия и время граждан, чтобы затыкать дыры в муниципальном управлении. Программа поддержки местных инициатив вкупе с другими региональными программами стали механизмом, через который язык партисипаторного бюджетирования был встроен в российскую административную систему, но уже в логике управляемого участия, а не перераспределения власти.

Полномасштабная война против Украины окончательно обозначила новый политический вектор, на который ориентируется российская бюрократия, — предыдущие образцы госуправления уходят в прошлое, а бюджетная политика перешла в мобилизационный режим. Можно предположить, что в этих условиях вместе с открытой статистикой и диалогом общества и власти госмашина будет готова отказаться и от инициативного бюджетирования. Но когда государство экономит на всем, кроме войны, этот инструмент пока позволяет местным бюджетам незаметно перекладывать финансовые обязательства по своим прямым обязанностям на кошельки граждан и не провоцировать широкого возмущения общественности.